Александр Михайлович Пучков

[Finn]

а вот и анонс программы:

ПРОЕКТ
Комплексная система гарантий и содействия внешнеторговой деятельности

ПРЕАМБУЛА
Очевидный уклон в сторону избыточного контроля со стороны таможенных органов, а также фискальной направленностью их деятельности не создал надежный заслон от нарушений таможенного законодательства и массового уклонения от уплаты таможенных платежей. Избыточное сосредоточение в руках таможенных органов принципиально разнонаправленных функций, таких как нормотворчество, функции таможенного оформления, контрольные и фискальные функции, что объективно делает эти структуры недостаточно восприимчивыми, неспособными адекватно реагировать на современные требования и хорошо выполнять одновременно все возложенные на них функции. Отсутствие эффективного «сквозного» контроля Государства за уплатой таможенных платежей во взаимосвязи с уплатой налогов после выпуска товаров на внутренний рынок, что также способствует массовому осуществлению внешнеторговых и таможенных операций фирмами-однодневками и подрыву добросовестной конкуренции не только между участниками внешнеторговой деятельности, но и между отечественными и иностранными товаропроизводителями.

ВВЕДЕНИЕ
Сложившаяся практика «либеральной внешнеэкономической деятельности» последние 15-20 лет привела эту отрасль к такому большому количеству изъянов и бессмыслиц, что сложно найти еще такую отрасль, где многие принципы и процессы доведены до абсурда. Достаточно обратить внимание на то, что до сих пор часть вопросов таможенного регулирования решается через отсылочные акты 90-х годов (по экспертным оценкам до 4500 нормативных и иных правовых актов, изданы до вступления в силу Таможенного кодекса таможенного союза). Указанный массив таможенного законодательства изобилует многочисленными противоречиями, содержит значительные пробелы в правовом регулировании, ему присущ необоснованный дисбаланс в пользу неограниченного расширения прав таможенных органов, которые пользуются ими малоэффективно, бесконтрольно и, зачастую, недобросовестно.
На протяжении этих лет внешнеторговая деятельность и таможенная система отчаянно пытались улучшиться, развиться, исправиться. Только различного рода программ развития на краткосрочную и стратегическую перспективу принималось больше десяти. И каждая из них претендовала на «единственно правильную, лучшую и эффективную…». Также можно было наблюдать проведение сотен экспериментов по многим вопросам, включая о переносе «положительного зарубежного опыта» в нашу действительность. Выделялись сотни миллионов долларов на развитие отраслевых государственных структур и, наверное, миллиарды вкладывались со стороны бизнеса в свои коммерческие проекты. Однако, «воз и ныне там».
По мнению разработчиков Проекта, все предпринятые отчаянные попытки изначально были обречены на провал. И дело не в злом умысле, глупом руководителе или «особом пути России». Дело в том, что все серьезные преобразования, сложные решения и планы, как бы ни старались разработчики, носили исключительно косметический характер. Другими словами, все пытались вылечить симптомы, а не саму болезнь. Но, залатав дыру в одном месте, не избегали ее появления в другом, и так далее.
Кроме того, на сегодняшний день таможенное законодательство и его практическое применение характеризуется, в частности:
• сложностью и громоздкостью таможенных процедур, которые влекут как прямые излишние временные и финансовые потери добросовестных участников внешнеэкономической деятельности, так и опосредованные их издержки, связанные с отсутствием равных конкурентных условий при осуществлении внешнеэкономической деятельности;
• очевидным уклоном в сторону избыточного контроля со стороны таможенных органов, а также фискальной направленностью их деятельности, причем такой уклон так и не создал надежный заслон от нарушений таможенного законодательства и массового уклонения от уплаты таможенных платежей;
• отсутствием нормальных условий для конструктивного и равноправного взаимодействия между добросовестными участниками внешнеэкономической деятельности и государственными органами в сфере таможенного дела при осуществлении таможенных формальностей;
• широким вовлечением в процедуру таможенной очистки многочисленных посредников, в том числе таможенных представителей, владельцев складов временного хранения, на базе которых в основном и размещаются низовые подразделения таможенных органов, а также ничем неограниченного числа иных посредников, не включенных в соответствующие реестры лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, предоставление услуг которыми способствует росту коррупции таможенных органов, снижению достоверности декларирования и уклонению от уплаты таможенных платежей;
• избыточным сосредоточением в руках таможенных органов принципиально разнонаправленных функций, таких как нормотворчество, функции таможенного оформления, контрольные и фискальные функции, что объективно делает эти структуры недостаточно восприимчивыми, неспособными адекватно реагировать на современные требования и хорошо выполнять одновременно все возложенные на них функции;
• отсутствием эффективного «сквозного» контроля Государства за уплатой таможенных платежей во взаимосвязи с уплатой налогов после выпуска товаров на внутренний рынок, что также способствует массовому осуществлению внешнеторговых и таможенных операций фирмами-однодневками и подрыву добросовестной конкуренции не только между участниками внешнеторговой деятельности, но и между отечественными и иностранными товаропроизводителями.
Приведенная характеристика не является исчерпывающей. Сложившаяся неудовлетворительная ситуация в таможенном деле может быть проиллюстрирована массой примеров, констатирующих устойчивый характер негативных явлений, а зачастую указывающих на очевидный регресс в таможенных правоотношениях. Не углубляясь в критику и критиканство отметим, что решение насущных проблем в рассматриваемой отрасли лежит не в плоскости подстраиваний под изменчивую реальность, а в смене взглядов на фундаментальные основы организации внешнеэкономической деятельности и государственного контроля за ней. То есть – в смене ряда парадигм.

ПАРАДИГМА №1 «Таможенное оформление производят таможенные органы»
Если таможенное оформление – это услуга, то ей не место в таможенных органах (читай, контролирующих органах). Таможенное оформление – это подготовительный этап, требующий профессионализма, качества и сервисной составляющей. Как известно, что все эти атрибуты имеют больший шанс там, где действуют законы бизнеса, а не государства. Таможенное оформление – это услуга, поэтому им должны заниматься сервисные компании, предоставляющие эти услуги, т.е. – бизнес, но никак не таможенные органы. Таможенные органы могут и должны осуществлять таможенный контроль во всех его формах и вариантах.

ПАРАДИГМА №2 «Все формы таможенного контроля должны проводить исключительно таможенные органы»
Там, где наказание за нарушение не влечет уголовной ответственности, там можно и нужно наказывать большим рублем, но исключив при этом «регулирующую функцию» инспектора при наказании. Досмотр – один из самых важных форм таможенного контроля. Именно благодаря этой форме контроля можно увидеть и явно зафиксировать нарушение. В то же время, именно досмотр является крупнейшей/плодороднейшей почвой для коррупции. Если инспектор является последним решающим звеном, то соблазн «не увидеть» нарушение рано или поздно одолеет его. Человеческий фактор! А если, например, профессиональная независимая организация найдет нарушение, и на кону будет репутация и риск потерять бизнес? Уверен, что замять нарушение будет куда сложнее. Частично или полностью (в зависимости от наличия необходимых условий) функции контроля могут передаваться бизнесу под финансовые гарантии со стороны последнего.

ПАРАДИГМА №3 «Выпуск товаров и транспортных средств – это исключительно разрешительная система»
Поголовный принудительный контроль – это реальный тормоз любого даже самого простого начинания, так как ставит проверяемого изначально в позицию потенциального преступника (а как быть с презумпцией…?). Уведомительный характер должен иметь подавляющее применение при осуществлении ВЭД. Исключение может составлять перемещение специфических товаров (например, оружие и т.д.). Взаимодействие бизнеса с таможенными органами при принятии последними решения о выпуске товаров должен носить уведомительный характер.

ПАРАДИГМА №4 «Контроль за любыми внешнеторговыми перемещениями товаров и транспортных средств через таможенную границу осуществляют исключительно таможенные органы»
Передача фискальных контрольных функций, например, налоговым органам, – прорыв в борьбе с фирмами-однодневками (и «отмывающими» НДС) был бы ощутим. И для бизнеса было бы удобней и понятней, так как любая компания состоит на учете в налоговой инспекции по месту регистрации. Уже 15 лет таможенные и налоговые органы бьются над сопряжением компьютерных систем учета данных. Полагаем, что эта работа будет вечной, так как нет понятного и явного мотива закончить эту работу. Контроль за внешнеторговыми перемещениями товаров и транспортных средств могут осуществлять налоговые органы. Особенно в тех случаях, когда не требуется явного фактического контроля такого перемещения.

КОМПЛЕКСНАЯ СИСТЕМА
Не иначе, как парадоксальной можно охарактеризовать нынешнюю ситуацию, когда таможня с маниакальным упорством борется с занижением таможенной стоимости. Она «кошмарит» добросовестный бизнес и старается всеми правдами и неправдами увеличить собираемость таможенных платежей. Парадокс заключается в том, что это объективно невыгодно для фискальных интересов Государства. По существующей сейчас официальной (и, увы, весьма недостоверной ныне) статистике импорта средневзвешенная оценочная ставка ввозной таможенной пошлины составляет 5,6%. при такой ставке корректировка таможенной стоимости на каждый процент в сторону ее увеличения приводит к уменьшению суммарной фискальной нагрузки на бизнес в связи с импортом и перепродажей товаров на внутреннем рынке на 0,56%. Другими словами и на примере: Если таможня скорректировала таможенную оценку, скажем, на 20%, отчиталась о «повышенной добыче» пошлины и «импортного» НДС на соответствующую величину, то суммарно импортер уплатит пошлин, НДС и налога на прибыль на 11,2% меньше, чем если бы корректировка не проводилась! То есть, на таможне взяли, например, лишних 20 рублей, то на «внутренних» налогах импортер «сэкономил» 31 рубль 20 копеек - в итоге казна недополучила более 11 рублей. Почему бы недобросовестному бизнесу в такой ситуации не «своровать» у Государства дважды? С использованием «фирм-однодневок»: сначала – занизив таможенную стоимость и сэкономив на таможенных платежах, а затем – «растворившись» и не заплатив «внутренний» НДС и налог на прибыль. Предлагаемые меры и создание СИСТЕМЫ позволят вернуть ситуацию из перевернутого состояния с головы на ноги, эффективно обеспечив фискальные интересы Государства и законные интересы добросовестного бизнеса. Полномочия по взиманию таможенных пошлин, налогов в связи с перемещением товаров через таможенную границу передаются Федеральной налоговой службе. Федеральная налоговая служба, используя ресурсы Системы, осуществляет «сквозной» контроль за уплатой таможенных пошлин, налогов, взимаемых в связи с перемещением товаров через таможенную границу, и «внутренних» налогов, в том числе в части, связанной с возмещением налога на добавленную стоимость, уплаченного при ввозе товаров. Помимо этого облегчается и повышается эффективность администрирования налога на добавленную стоимость в отношении экспортируемых товаров. Такой контроль призван принципиальным образом изменить ситуацию с существующей ныне массовой практикой занижения таможенной стоимости, делая такое занижение в подавляющем большинстве случаев бессмысленным, поскольку при эффективном «сквозном» контроле общая налоговая нагрузка участников внешнеэкономической деятельности и иных налогоплательщиков, участвующих в обороте ввезенных товаров, будет только возрастать в результате занижения таможенной стоимости. Аналогичным образом создаются предпосылки для прекращения существующей практики массовых корректировок таможенной стоимости со стороны таможенных органов и уменьшения коррупции, связанной с такой практикой. Кроме того, рассматриваемое предложение способно нивелировать в значительной степени потери бюджета от уклонения от уплаты ввозных таможенных пошлин в связи с неправильной классификацией товаров при условии реализации дополнительных более детальных предложений по налаживанию «сквозного» контроля. В качестве оснований для приостановления выпуска не могут быть причины, связанные с таможенной оценкой товаров. Контроль, уточнение и корректировка таможенной стоимости осуществляется после выпуска товаров и их ввоза на таможенную территорию налоговыми органами. В качестве дополнительной меры, обеспечивающей достоверность таможенной оценки, в случаях, когда заявлена таможенная стоимость ниже установленных контрольных минимальных оценок, Система должна обеспечивать возможность выкупа товаров по заявленной заниженной стоимости членами отраслевых и профессиональных саморегулируемых организаций либо государственными учреждениями социальной защиты.
Система включает в себя гарантийную и платежную части, функционирующие на принципах, отличающихся от ныне используемых. Платежная часть Системы, создаваемая на основе опорных банковских организаций, аккумулирует денежные средства участников внешнеэкономической деятельности и обеспечивает «мгновенные» платежи в бюджет при уплате таможенных пошлин, налогов. В рамках платежной части Системы участникам внешнеэкономической деятельности могут предоставляться экспресс-кредиты при временном отсутствии на их счетах денежных средств, достаточных для уплаты таможенных платежей. Также платежная часть Система может выполнять функции клирингового центра. Участникам внешнеэкономической деятельности могут предоставляться коммерческие кредиты под залог их имущественных прав требования по внешнеторговым контрактам, а также производиться расчеты по ним, в том числе с использованием кредитных ресурсов Системы, включая экспортное. Аналогичные услуги могут быть предоставлены при осуществлении международного финансового лизинга. Осуществление указанной деятельности платежной части Системы гармонично сочетается с комплексом гражданско-правовых отношений между участниками внешнеэкономической деятельности и Системой в рамках её гарантийной части. Многократно перепроверяемая в рамках Системы достоверность информации об этих участниках и перемещаемых ими товарах облегчает использование кредитных ресурсов при осуществлении внешнеэкономической и инвестиционной деятельности. Гарантийная часть Системы призвана финансовыми средствами обеспечить уплату таможенных платежей участниками внешнеэкономической деятельности. Указанное обеспечение может предоставляться во всех предусмотренных законодательством формах. Но в качестве наиболее эффективного способа обеспечения Системой фискальных интересов Государства рассматривается страхование с привлечением надежных страховых организаций. Гарантии Системы возможно распространить на все таможенные операции и процедуры, а также на весь срок, в течение которого в отношении товаров возможно проводить таможенный контроль после их выпуска. Главной особенностью гарантийной части Системы является то, что обеспечение уплаты таможенных платежей предоставляется из комбинированных источников, сочетающих в себе материальную ответственность не только бизнес-структур, участвующих в создании и функционировании Системы, но и гражданско-правовую ответственность участников внешнеэкономической деятельности. Ответственность последних предлагается обеспечить с минимальной финансовой нагрузкой для них за счет использования залога перемещаемых товаров, имущественных прав требования по внешнеторговым контрактам, остатков денежных средств на счетах платежной части Системы и за счет страхования гражданско-правовой ответственности участников внешнеэкономической деятельности по регрессным требованиям Системы. Указанная особенность предоставляет широчайшие возможности исполнения обязанности по уплате таможенных платежей гражданско-правовыми средствами за счет обращения взыскания не только на товары, перемещаемые через таможенную границу и находящиеся в залоге у Системы, но и на товары, прошедшие таможенную очистку и находящиеся в обороте на внутреннем рынке. Данное обстоятельство наряду с созданием «сквозной» системы контроля за уплатой таможенных платежей и «внутренних» налогов потребует реальной деловой заботливости и осмотрительности у представителей российского бизнеса, приобретающего на внутренним рынке импортные товары. Это в свою очередь окажет мощное давление на недобросовестных участников внешнеэкономической деятельности по вытеснению их с рынка.

РЕАЛИЗАЦИЯ
В рамках мероприятий по созданию системы предлагается поэтапно решить следующие задачи:
1. создать автоматизированную информационно-технологическую систему обмена информации для аккумулирования из различных источников, перепроверки, формализации и передачи контролирующим государственным органам сведений о перемещаемых товарах и обстоятельств их перемещения через границу для декларирования товаров и, как правило, для выпуска до пересечения ими границы, в рамках функционирования которой:
- будут осуществляться предварительное электронное декларирование и уведомительный выпуск, кроме случаев, когда в соответствии с гласной государственной системой управления рисков конкретные товары подлежат таможенному контролю в форме таможенного досмотра либо запрещены к ввозу (вывозу);
- будут предоставлены Государству финансовые гарантии уплаты таможенных платежей и производится их уплата.
Для достижения указанных целей изменений законодательства на уровне международных договоров Российской Федерации и Федеральных законов не предполагается. Все необходимые изменения законодательства предполагается осуществить на уровне правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.
2. Внедрить в таможенное законодательство и в практику его применения новый, более эффективный порядок таможенного контроля и контроля за таможенной стоимостью товаров, нацеленный на многоступенчатый и комплексный контроль как на всех этапах перемещения товаров, так и при их обороте на внутреннем рынке с минимальными временными и финансовыми издержками на его проведение при условии обеспечения уплаты таможенных платежей на весь период таможенного контроля.
Для достижения указанной цели потребуется внесение отдельных изменений в акты таможенного законодательства Таможенного союза и Федеральные законы. Кроме того потребуются изменения законодательства, которые предполагается осуществить на уровне правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.
3. Передать налоговым органам функцию взимания таможенных платежей и обеспечить «сквозной» контроль Государства за уплатой таможенных платежей во взаимосвязи с уплатой налогов после выпуска товаров, в том числе с использованием единой информационной базы.
Для достижения указанной цели потребуется внесение отдельных изменений в Налоговый кодекс и иные Федеральные законы. Кроме того потребуются изменения законодательства, которые предполагается осуществить на уровне правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.
4. Привлечь к оперативному мониторингу таможенной стоимости ввозимых товаров отраслевые и профессиональные саморегулируемые организации, а правообладателей – к оперативному мониторингу за соблюдением прав в отношении объектов интеллектуальной собственности при перемещении товаров.
Для достижения указанной цели потребуется внесение изменений в акты таможенного законодательства Таможенного союза и Федеральные законы. Кроме того потребуются изменения законодательства, которые предполагается осуществить на уровне правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.